MODUL MATA KULIAH AKUNTANSI SEKTOR PUBLIK
TINGKAT II / SEMESTER IV / KELAS A, B, C, D, E, DAN KARYAWAN
PROGRAM STUDI ILMU ADMINISTRASI NEGARA - FISIP UNSWAGATI
DOSEN : MOH. TAUFIK HIDAYAT, Drs., M.Si.
BAGIAN I
KONSEP DASAR
A. PUBLIK
Istilah publik berasal dari kata dalam Bahasa Inggris yaitu public. Di dalam Bahasa Indonesia, istilah publicditerjemahkan ke dalam berbagai istilah yaitu :
Tabel 1. Berbagai Terjemahan Istilah Public
No.
|
Terjemahan KataPublic
|
Contoh Penggunaan Kata Public dan Terjemahannya
|
1.
|
Masyarakat
|
Public Health = Kesehatan Masyarakat
|
2.
|
Rakyat
|
Public Welfare = Kesejahteraan Rakyat
|
3.
|
Negara
|
Public Administration = Administrasi Negara
Public Policy = Kebijakan Negara
|
4.
|
Pemerintah
|
Public Policy = Kebijakan Pemerintah
|
5.
|
Negeri
|
Public School = Sekolah Negeri
|
6.
|
Umum
|
Public Telephone = Telepon Umum
Public Transportation = Transportasi/Angkutan Umum
Public Interest = Kepentingan Umum
|
Berdasarkan uraian di atas, maka kata public diterjemahkan ke dalam Bahasa Indonesia dengan beragam istilah. Istilah-istilah itu bahkan satu sama lain bertolak belakang yaitu di satu pihak diterjemahkan menjadi negara dan pemerintah tetapi di pihak lain diterjemahkan menjadi masyarakat dan rakyat. Padahal, negara dan pemerintah dengan masyarakat dan rakyat adalah dua hal yang sama sekali berbeda.
Karena berbagai terjemahan istilah public tersebut tidak ada satupun yang mengena, maka istilah public dalam Bahasa Inggris lazim diterjemahkan ke dalam Bahasa Indonesia menjadi publik.
Apa sebenarnya arti publik ? Publik adalah sekelompok orang yang memiliki kepentingan yang sama terhadap sesuatu hal. Publik dapat berkumpul atau berada pada satu tempat tetapi dapat juga tidak. Tiap-tiap organisasi memiliki publik yang berbeda-beda. Publik dari PT.Jasa Marga adalah pengguna jalan tol, publik dari PT. PLN adalah pelanggan listrik, publik dari PDAM adalah pelanggan PDAM, publik dari PT. KAI adalah penumpang kereta api, publik dari PT. Telekomunikasi Indonesia adalah pelanggan telepon, publik dari Kantor Camat adalah masyarakat di kecamatan itu, publik dari suatu bank adalah nasabah bank itu, publik dari suatu stasiun televisi adalah pemirsa televisi itu, publik dari suatu supermarket adalah pelanggan supermarket itu, dan lain-lain. Dengan demikian, seseorang dapat menjadi publik dari banyak organisasi.
B. SEKTOR PUBLIK
Sektor publik adalah bidang-bidang yang menyangkut kepentingan publik atau yang menyangkut hajat hidup orang banyak, misalnya pemerintahan, pendidikan, kesehatan, telekomunikasi, transportasi, perdagangan, energi listrik, air minum, perumahan, dan lain-lain.
Sektor publik dapat dilihat dari arti luas dan arti sempit yaitu :
1. Sektor publik dalam arti luas, yaitu semua bidang yang menyangkut kepentingan publik dan organisasi yang melaksanakannya adalah organisasi pemerintah, BUMN, BUMD dan organisasi swasta yang bergerak di sektor publik.
2. Sektor publik dalam arti sempit, yaitu semua bidang yang menyangkut kepentingan publik dan organisasi yang melaksanakannya adalah instansi pemerintah.
Beberapa tugas dan fungsi sektor publik dapat juga dilakukan oleh sektor swasta, misalnya tugas untuk memberikan pelayanan publik seperti telekomunikasi, pendidikan, kesehatan, transportasi dan sebagainya. Sektor-sektor itu banyak dilakukan dan dilayani oleh sector swasta. Meskipun demikian untuk tugas dan fungsi tertentu keberadaan sektor publik tidak dapat digantikan oleh sektor swasta, misalnya fungsi birokrasi pemerintahan.
C. ORGANISASI SEKTOR PUBLIK
Organisasi sektor publik adalah organisasi yang tujuannya tidak mencari laba/ keuntungan atau nirlaba (non profit motive). Organisasi sektor publik dapat dilihat dari arti luas dan arti sempit yaitu :
1. Organisasi sektor publik dalam arti luas, yaitu organisasi yang tujuannya tidak mencari laba/keuntungan atau nirlabayang meliputi instansi pemerintah, organisasi nirlaba milik pemerintah, dan organisasi nirlaba milik swasta.
2. Organisasi sektor publik dalam arti sempit atau arti khusus, yaitu instansi pemerintah saja.
Organisasi sektor publik dapat dengan mudah dikenali dari ciri utamanya yaitu nirlaba (tidak mencari laba/keuntungan) atau nonprofit motive. Secara umum, organisasi sektor publik dengan ciri utama nirlaba itu dapat dibagi menjadi tiga kelompok yaitu :
1. Instansi pemerintah, yang meliputi :
a. Instansi pemerintah pusat, terdiri dari ;
- Kementerian.
- Lembaga dan badan-badan negara, seperti MPR, DPR, MA, BPK, KPU, KPK, LIPI, LAN, BKN, dan sebagainya.
b. Instansi pemerintah daerah, terdiri dari ;
- SKPD (Satuan Kerja Perangkat Daerah) ; Sekretariat Daerah dan Sekretariat DPRD, Badan, Dinas, Kantor dan Lembaga Teknis Daerah.
- Lembaga dan badan-badan daerah, seperti DPRD.
2. Organisasi nirlaba milik pemerintah, yang meliputi :
a. Perguruan Tinggi Negeri/PTN BHMN (Badan Hukum Milik Negara).
b. Rumah Sakit Milik Pemerintah Pusat dan Daerah (RSUP = Rumah Sakit Umum Pusat dan RSUD = Rumah Sakit Umum Daerah).
c. Yayasan-yayasan milik pemerintah.
Pada perkembangannya, sebagian organisasi dalam kelompok ini dikategorikan dalam kelompok yang lebih khusus yaitu Badan Layanan Umum (BLU) dan Badan Layanan Umum Daerah (BLUD).
3. Organisasi nirlaba milik swasta, yang meliputi :
a. Yayasan milik swasta, seperti Sampoerna Foundation, Djarum Foundation, Dompet Dhuafa Republika, Rumah Yatim Indonesia, dan sebagainya.
b. Sekolah dan Perguruan Tinggi Swasta (PTS).
c. Rumah sakit milik swasta.
Ciri atau karakteristik dari organisasi sektor publik dalam arti sempit atau arti khusus (yaitu instansi pemerintah) dalam banyak hal berbeda dengan organisasi sektor swasta (perusahaan). Perbedaan tersebut yaitu sebagai berikut :
Tabel 2. Perbedaan Organisasi Sektor Publik (Instansi Pemerintah)
dengan Organisasi Sektor Swasta (Perusahaan)
Aspek Perbedaan
|
Organisasi Sektor Publik (Pemerintah)
|
Organisasi Sektor Swasta(Perusahaan)
|
Tujuan organisasi
|
Nirlaba/tidak mencari laba/ keuntungan (nonprofit motive)
|
Mencari laba/keuntungan (profit motive)
|
Sumber pendanaan
|
Pajak, retribusi, utang, obligasi pemerintah, laba BUMN/ BUMD, penjualan aset negara, dan sebagainya
|
Pembiayaan internal : modal, laba ditahan, penjualan aktiva.
Pembiayaan eksternal : utang bank, obligasi, penerbitan saham
|
Pertanggungjawaban
|
Kepada masyarakat (publik) dan parlemen (DPR/DPRD)
|
Kepada pemegang saham dan kreditor
|
Struktur organisasi
|
Birokratis, kaku dan hirarkhis
|
Fleksibel, datar, piramid, lintas sektoral
|
Karakteristik anggaran
|
Terbuka untuk publik
|
Tertutup untuk publik
|
Sistem akuntansi
|
Cash accounting
|
Accrual accounting
|
D. AKUNTANSI SEKTOR PUBLIK
Akuntansi adalah pengukuran, penjabaran, atau pemberian kepastian mengenai informasi yang akan membantu manajer, investor, otoritas pajak dan pembuat keputusan lain untuk membuat alokasi sumber daya keputusan di dalamperusahaan, organisasi, dan lembaga pemerintah. Akuntansi adalah seni dalam mengukur, berkomunikasi dan menginterpretasikan aktivitas keuangan. Secara luas, akuntansi juga dikenal sebagai "bahasa bisnis".
Akuntansi bertujuan untuk menyiapkan suatu laporan keuangan yang akurat agar dapat dimanfaatkan oleh para manajer, pengambil kebijakan dan pihak berkepentingan lainnya, seperti pemegang saham, kreditur atau pemilik. Pencatatan harian yang terlibat dalam proses ini dikenal dengan istilah pembukuan. Salah satu cabang dari akuntansi yang banyak dikenal adalah akuntansi keuangan di mana informasi keuangan pada suatu bisnis dicatat, diklasifikasi, diringkas, diinterpretasikan dan dikomunikasikan. Sedangkan Auditing atau pemeriksaan merupakan suatu disiplin ilmu yang terkait tapi tetap terpisah dari akuntansi. Auditing adalah suatu proses di mana pemeriksa independen memeriksalaporan keuangan suatu organisasi untuk memberikan suatu pendapat atau opini - yang masuk akal tapi tak dijamin sepenuhnya - mengenai kewajaran dan kesesuaiannya dengan prinsip akuntansi yang diterima umum.
Akuntansi sektor publik secara sederhana dapat dikatakan sebagai penerapan dan perlakuan akuntansi pada sektor publik. Sektor publik sendiri memiliki wilayah dan ruang lingkup yang lebih luas dan lebih kompleks dibandingkan dengan sektor swasta.
Dari berbagai buku Anglo Amerika, akuntansi sektor publik diartikan sebagai mekanisme akuntansi swasta yang diberlakukan dalam praktik-praktik organisasi publik. Dari berbagai buku lama terbitan Eropa Barat, akuntansi sektor publik disebut akuntansi pemerintahan. Di berbagai kesempatan disebut juga sebagai akuntansi keuangan publik. Berbagai perkembangan terakhir, sebagai dampak penerapan accrual accounting di Selandia Baru, pemahaman ini telah berubah. Akuntansi sektor publik didefinisikan sebagai akuntansi dana masyarakat. Akuntansi dana masyarakat dapat diartikan sebagai: mekanisme teknik dan analisis akuntansi yang diterapkan pada pengelolaan dana masyarakat. Dana masyarakat perlu diartikan sebagai dana yang dimiliki oleh masyarakat - bukan individual, dan yang biasanya dikelola oleh organisasi-organisasi sektor publik, dan juga pada proyek-proyek kerjasama sektor publik dan swasta.
Di Indonesia, akuntansi sektor publik dapat didefinisikan sebagai mekanisme teknik dan analisis akuntansi yang diterapkan pada pengelolaan dana masyarakat di lembaga-lembaga tinggi negara dan departemen-departemen di bawahnya, pemerintah daerah, BUMN, BUMD, LSM dan yayasan sosial maupun pada proyek-proyek kerjasama sektor publik dan swasta.
Salah satu bentuk penerapan teknik akuntansi sektor publik adalah di organisasi BUMN. Pada tahun 1959pemerintahan orde lama mulai melakukan kebijakan-kebijakan berupa nasionalisasi perusahaan asing yang dialihkan statusnya menjadi BUMN. Tetapi karena tidak dikelola oleh manajer profesional dan terlalu banyaknya politisasi atau campur tangan pemerintah, mengakibatkan BUMN tersebut hanya dijadikan ‘sapi perah’ oleh para birokrat. Dengan demikian, sejarah kehadiran akuntansi sektor publik tidak memperlihatkan hasil yang baik dan tidak menggembirakan.
Kondisi itu terus berlangsung pada masa orde baru. Lebih bertolak belakang lagi pada saat dikeluarkannya Peraturan Pemerintah Nomor 3 Tahun 1983 tentang fungsi dari BUMN. Dengan memperhatikan beberapa fungsi tersebut, konsekuensi yang harus ditanggung oleh BUMN sebagai perusahaan publik adalah menonjolkan keberadaannya sebagaiagent of development daripada sebagai business entity. Terlepas dari itu semua, bahwa keberadaan praktik akuntansi sektor publik di Indonesia dengan status hukum yang jelas telah ada sejak beberapa tahun bergulir dari pemerintahan yang sah. Salah satunya adalah Perusahaan Umum Telekomunikasi (1989).
BAGIAN II
REGULASI DAN STANDAR DI SEKTOR PUBLIK
A. PENTINGNYA REGULASI DAN STANDAR DI SEKTOR PUBLIK
Regulasi artinya pengaturan yang ditetapkan dalam bentuk peraturan perundang-undangan. Keberadaan regulasi di sektor publik sangat penting karena sektor publik adalah bidang-bidang yang menyangkut kepentingan publik atau yang menyangkut hajat hidup orang banyak. Dengan demikian, aktivitas organisasi sektor publik sudah pasti akan mempengaruhi hajat hidup orang banyak tersebut. Oleh karena itu, organisasi sektor publik harus diatur dengan berbagai peraturan untuk mencegah penyalahgunaan yang merugikan masyarakat (publik).
Adapun standar adalah patokan atau acuan yang digunakan untuk melakukan sesuatu. Keberadaan standar di sektor publik sangat penting untuk menyeragamkan hasil pekerjaan. Salah satu contohnya adalah standar akuntansi. Sebagai organisasi yang mengelola dana publik (masyarakat), organisasi sektor publik seharusnya mampu memberikan pertanggungjawaban kepada publik (masyarakat) itu melalui laporan keuangannya.
Seperti yang dilakukan oleh perusahaan-perusahaan komersial, informasi berupa laporan keuangan itu seharusnya merupakan hasil dari sebuah proses akuntansi. Untuk keperluan tersebut diperlukan standar akuntansi yang menjadi acuan dan pedoman bagi para akuntan yang bekerja pada organisasi sektor publik. Standar akuntansi merupakan Prinsip Akuntansi yang Berlaku Umum (PABU). Berlaku umum artinya bahwa laporan keuangan suatu organisasi dapat dimengerti oleh siapapun dengan latar belakang apapun. Jika tidak ada PABU maka organisasi-organisasi harus membuat laporan keuangan dalam banyak format karena banyaknya pihak yang berkepentingan.
B. BERBAGAI REGULASI DAN STANDAR DI SEKTOR PUBLIK
Regulasi di sektor publik dapat dibagi ke dalam dua bagian besar yaitu regulasi yang terkait dengan organisasi nirlaba dan regulasi yang terkait dengan instansi pemerintah. Kedua jenis regulasi ini dibedakan karena sifat regulasi di sektor publik bersifat spesifik untuk setiap jenis organisasi. Selain itu, di instansi pemerintah, regulasi yang digunakan juga cenderung lebih rumit dan rinci.
Beberapa regulasi di sektor publik antara lain :
1. Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2004 tentang Yayasan.
2. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah.
3. Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah.
4. Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008 tentang Partai Politik.
5. Berbagai Peraturan Pemerintah tentang penetapan Perguruan Tinggi Negeri (PTN) sebagai Badan Hukum Milik Negara (BHMN).
6. Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum.
Adapun beberapa standar di sektor publik misalnya :
1. Standar Internasional Akuntansi Sektor Publik atau International Public Sector Accounting Standards (IPSAS).
2. Pernyataan Standar Akuntansi Keuangan (PSAK) Nomor 45 tentang Organisasi Nirlaba.
3. Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP).
4. Standar Pemeriksaan Keuangan Negara (SPKN).
Akuntansi sektor publik memiliki standar yang sedikit berbeda dengan akuntansi biasa. Hal ini disebabkan karena akuntansi biasa belum mencakup pertanggungjawaban kepada masyarakat yang ada di sektor publik.
Ikatan Akuntansi Indonesia (IAI) sebenarnya telah memasukan standar untuk organisasi nirlaba di Pernyataan Standar Akuntansi Keuangan (PSAK). Standar ini tercantum pada PSAK Nomor 45 tentang Organisasi Nirlaba. Namun, standar ini belum mengakomodasi praktik-praktik lembaga pemerintahan ataupun organisasi nirlaba yang dimilikinya. Oleh karena itu, pemerintah mencoba menyusun suatu standar yang disebut dengan Standar Ak untansi Pemerintahan (SAP).
Standar akuntansi sektor publik juga telah diatur secara internasional. Organisasi yang merancang standar ini adalah Federasi Akuntan Internasional atau International Federation of Accountants atau (IFAC). Mereka membuat suatu standar akuntansi sektor publik yang disebut Standar Internasional Akuntansi Sektor Publik atau Internation Public Sector Accounting Standards (IPSAS). Standar ini menjadi pedoman bagi perancangan standar akuntansi pemerintahan di setiap negara di dunia.
Kebutuhan atas standar akuntansi sektor publik terus berkembang akibat kedinamisan regulasi pemerintah. Kedinamisan ini ditandai dengan pelaksanaan otonomi daerah dan reformasi keuangan.
Otonomi daerah berlaku akibat diberlakukannya Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Undang-Undang ini menjelaskan bahwa pemerintah melaksanakan otonomi daerah dalam rangka penyelenggaraan urusan pemeirntah yang lebih efisien, efektif, dan bertanggun jawab.
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 mulai berlaku sejak tahun 2001. Namun dalam perkembangannya, pemerintah merasa Undang-Undang itu tidak lagi sesuai dengan perkembangan yang ada. Oleh karena itu, pemerintah mengeluarkan Undang-Undang baru yaitu :
1. Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah.
2. Undang-undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah.
Undang-Undang di atas menjadikan pedoman pelaksanaan otonomi daerah lebih jelas dan terperinci, khususnya tentang pengelolaan keuangan daerah dan pertanggungjawaban. Perubahan Undang-Undang tersebut merupakan salah satu hal yang signifikan dalam perkembangan otonomi daerah.
Perubahan itu sendiri dilandasi oleh beberapa hal, antara lain :
1. Adanya semangat desentralisasi yang menekankan pada upaya efektivitas dan efisiensi pengelolaan sumber daya daerah.
2. Adanya semangat tata kelola pemerintahan yang baik (good governance).
3. Adanya konsekuensi berupa penyerahan urusan dan pendanaan (money follows function) yang mengatur hak dan kewajiban daerah terkait dengan keuangan daerah.
4. Perlunya penyelarasan dengan paket Undang-undang (UU) Keuangan Negara, yaitu :
a. UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.
b. UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara.
c. UU Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara.
d. UU Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional.
Peraturan perundang-undangan terus bergerak dinamis khususnya Peraturan Pemerintahan (PP) sebagai turunan berbagai Undang-Undang di atas, antara lain :
1. PP Nomor 23 tentang Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum
2. PP Nomor 24 Tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan.
3. PP Nomor 54 Tahun 2005 tentang Pinjaman Daerah.
4. PP Nomor 55 Tahun 2005 tentang Dana Perimbangan.
5. PP Nomor 56 Tahun 2005 tentang Sistem Informasi Keuangan Daerah.
6. PP Nomor 57 Tahun 2005 tentang Hibah Kepada Daerah.
7. PP Nomor 58 Tahun 2005 tentang Pengeloalaan Keuangan Daerah.
8. PP Nomor 65 Tahun 2005 tentang Pedoman Penyusunan dan Penerapan Standar Pelayanan Minimal.
BAGIAN III
ANGGARAN SEKTOR PUBLIK
A. PENGERTIAN ANGGARAN
Anggaran (budget) merupakan istilah yang sangat erat hubungannya dengan akuntansi sektor publik. Mengenai pengertian anggaran, telah banyak pakar yang mengemukakannya, antara lain :
1. Freeman dan shoulders mendefinisikan anggaran sebagai rencana kerja dalam suatu periode yang telah ditetapkan dalam satuan mata uang.
2. Lee dan Johnson mengemukakan bahwa anggaran merupakan suatu dokumen yang menjelaskan kondisi keuangan organisasi yang mencakup informasi keuangan, belanja, aktivitas dan tujuan organisasi.
3. Mardiasmo mengartikan anggaran sebagai pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapai selama periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran finansial.
4. Indra Bastian mengemukakan bahwa anggaran merupakan paket pernyataan perkiraan penerimaan dan pengeluaran yang diharapkan akan terjadi dalam satu atau beberapa periode mendatang.
Dalam pengertian lain, anggaran dapat dikatakan sebagai sebuah rencana finansial yang berisi :
1. Rencana-rencana organisasi untuk melayani masyarakat atau aktivitas lain yang dapat mengembangkan kapasitas organisasi dalam pelayanan.
2. Estimasi besarnya biaya yang harus dikeluarkan dalam merealisasikan rencana tersebut.
3. Perkiraan sumber-sumber yang akan menghasilkan pemasukan serta besarnya pemasukan tersebut.
Berdasarkan pengertian-pengertian anggaran di atas, maka dapat diketahui bahwa anggaran memiliki peran strategis dalam pengelolaan kekayaan sebuah organisasi publik. Organisasi sektor publik tentunya berkeinginan memberikan pelayanan maksimal kepada masyarakat, tetapi keinginan tersebut seringkali terkendala oleh terbatasnya sumber-sumber daya yang dimiliki. Di sinilah fungsi dan peran penting anggaran yaitu mengatur sumber-sumber daya yang terbatas tersebut dengan baik, sehingga dapat memberikan manfaat yang sebesar-besarnya bagi kepentingan masyarakat.
B. FUNGSI ANGGARAN
Dalam ruang lingkup akuntansi sektor publik, anggaran berada dalam lingkup akuntansi manajemen. Beberapa fungsi anggaran dalam manajemen organisasi sektor publik yaitu :
1. Anggaran sebagai alat perencanaan.
Dengan anggaran maka organisasi mengetahui apa yang harus dilakukan dan ke arah mana kebijakan yang dibuat.
2. Anggaran sebagai alat pengendalian.
Dengan anggaran dapat menghindari pengeluaran yang terlalu besar (overspending) atau adanya penggunaan dana yang tidak semestinya (misspending).
3. Anggaran sebagai alat kebijakan.
Dengan anggaran dapat diketahui arah dari suatu kebijakan tertentu.
4. Anggaran sebagai alat politik.
Melalui anggaran dapat dilihat komitmen pemerintah dan pengelola dalam melaksanakan program-program yang telah dijanjikan.
5. Anggaran sebagai alat koordinasi dan komunikasi.
Melalui anggaran maka suatu unit kerja dapat mengetahui apa yang harus dan akan dilakukan oleh unit kerja lain yang terkait.
6. Anggaran sebagai alat penilaian kinerja.
Melalui anggaran dapat diketahui apakah suatu unit kerja telah memenuhi target kinerjanya.
7. Anggaran sebagai alat motivasi.
Anggaran dapat menjadi alat motivasi bagi para pelaksana jika target-target dalam anggaran itu bersifat menantang yaitu tidak terlalu tinggi sehingga tidak dapat tercapai dan juga tidak terlalu rendah sehingga mudah sekali tercapai.
C. JENIS-JENIS ANGGARAN
Secara garis besar, anggaran dapat diklasifikasikan ke dalam beberapa jenis yaitu :
1. Dilihat dari jenis aktivitasnya :
a. Anggaran Operasional (Current Budget), yaitu anggaran yang digunakan untuk merencanakan kebutuhan dalam menjalankan operasi sehari-hari dalam jangka pendek (kurun waktu satu tahun). Anggaran Operasional ini disebut juga Anggaran Rutin.
b. Anggaran Modal (Capital Budget), yaitu anggaran yang menunjukkan rencana jangka panjang dan pembelanjaan aktiva tetap seperti tanah, gedung, kendaraan, mesin, perabot, dan sebagainya.
2. Dilihat dari status hukumnya :
a. Anggaran Tentatif (Tentative Budget), yaitu anggaran yang tidak memerlukan pengesahan dari lembaga legislatif karena kemunculan anggaran itu dipicu oleh hal-hal yang tidak direncanakan sebelumnya.
b. Anggaran Enacted (Enacted Budget), yaitu anggaran yang direncanakan kemudian dibahas dan disetujui oleh lembaga legislatif. Anggaran ini memerlukan persetujuan dan pengesahan dari lembaga legislatif karena anggaran ini sudah direncanakan sebelumnya.
c. Dilihat dari penggunaannya :
a. Anggaran Dana Umum (General Budget), yaitu anggaran yang digunakan untuk membiayai kegiatan pemerintahan yang bersifat umum dan sehari-hari (rutin).
b. Anggaran Dana Khusus (Special Budget), yaitu anggaran yang dicadangkan/ dialokasikan khusus untuk tujuan tertentu.
c. Dilihat dari sifat keluwesannya :
a. Anggaran Tetap (Fixed Budget), yaitu anggaran di mana perkiraan belanja sudah ditentukan di awal tahun anggaran dan jumlah tersebut tidak boleh dilampaui meskipun ada penambahan kegiatan yang dilakukan.Demikian juga kegiatan-kegiatan yang tidak tercantum dalam anggaran maka kegiatan-kegiatan itu tidak boleh dilakukan pada tahun anggaran yang sedang berjalan.
b. Anggaran Fleksibel (Flexible Budget), yaitu anggaran di mana harga barang/jasa per unit telah ditetapkan tetapi jumlah anggaran secara keseluruhan akan berfluktuasi atau naik-turun tergantung dari banyaknya kegiatan yang dilakukan.
c. Dilihat dari penyusunnya :
a. Anggaran Eksekutif (Executive Budget), yaitu anggaran yang disusun oleh lembaga eksekutif.
b. Anggaran Legislatif (Legislative Budget), yaitu anggaran yang disusun oleh lembaga legislatif.
c. Anggaran Bersama (Joint Budget), yaitu anggaran yang disusun bersama oleh lembaga eksekutif dan legislatif.
d. Anggaran Komite.(Committee Budget), yaitu anggaran yang disusun oleh suatu komite khusus.
BAGIAN IV
PENYUSUNAN ANGGARAN SEKTOR PUBLIK
A. PENYUSUNAN ANGGARAN/PENGANGGARAN (BUDGETING)
Proses penyusunan anggaran atau penganggaran (budgeting) merupakan sebuah proses penting yang seringkali menjadi perhatian tersendiri bagi sebuah organisasi sektor publik, terutama pemerintah. Tidak seperti di sektor swasta yang menempatkan penyusunan anggaran sebagai hal yang bersifat optional (bersifat pilihan), proses penyusunan anggaran di sektor publik, khususnya pemerintah, merupakan hal yang mutlak.
Mardiasmo mengemukakan bahwa penyusunan anggaran merupakan proses atau metode untuk menyiapkan suatu anggaran. Dengan demikian, penyusunan anggaran (penganggaran atau budgeting) adalah proses membuat atau menyusun anggaran, sedangkan hasil atau produk dari proses penyusunan anggaran itu tidak lain adalah anggaran (budget).
Freeman dan Shoulders mendefinisikan penyusunan anggaran sebagai suatu proses pengalokasian sumber daya yang terbatas untuk memenuhi kebutuhan yang sifatnya tidak terbatas (unlimited demands). Dengan demikian, dalam penyusunan anggaran ini pemerintah akan selalu dihadapkan pada sumber-sumber yang terbatas. Sedangkan di lain pihak, pemerintah harus memenuhi kebutuhan-kebutuhan yang tidak terbatas. Dalam hal ini pemerintah harus menentukan skala prioritas dengan cara mengedepankan kebutuhan-kebutuhan yang penting dan mendesak terlebih dahulu.
Penyusunan anggaran dalam organisasi sektor publik, khususnya pemerintah, merupakan sebuah proses yang cukup rumit dan banyak mengandung muatan politis yang signifikan di dalamnya yaitu kepentingan individu dan kelompok atau golongan tertentu yang berkepentingan dengan anggaran tersebut. Hal ini berbeda dengan penyusunan anggaran di sektor swasta yang muatan politisnya relatif kecil.
B. SIKLUS ANGGARAN
Siklus anggaran berbeda dengan penyusunan anggaran yang telah dijelaskan di muka. Jika penyusunan anggaran hanya proses membuat anggaran, maka siklus anggaran ini lebih luas karena bukan hanya membuat anggaran tetapi juga menyangkut pelaksanaan anggaran sampai pelaporannya.
Siklus anggaran adalah suatu proses yang berkelanjutan yang terdiri dari lima tahapan yaitu :
1. Persiapan (preparation)
Pada tahap persiapan, bagian anggaran di lingkungan eksekutif (pemerintah) menyiapkan format anggaran yang akan dipakai. Selanjutnya setiap unit kerja di lingkungan pemerintahan mengajukan anggaran, kemudian dikonsolidasikan oleh bagian anggaran. Setelah di-review dan diadakan dengar pendapat ke semua unit kerja, anggaran ini disetujui oleh kepala pemerintahan (presiden atau kepala daerah). Anggaran dalam tahap ini masih berupa rancangan yang disebut RAPBN (Rencana Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara) atau RAPBD (Rencana Anggaran dan Pendapatan Belanja Daerah).
2. Persetujuan lembaga legislatif (legislative enactment)
Setelah anggaran berupa RAPBN atau RAPBD disetujui oleh kepala pemerintahan, kemudian diajukan ke lembaga legislatif (DPR atau DPRD) untuk mendapat persetujuan. Dalam hal ini lembaga legislatif (terutama komite anggaran) akan mengadakan pembahasan guna memperoleh pertimbangan-pertimbangan untuk menyetujui atau menolak anggaran yang diajukan lembaga eksekutif tersebut. Selain itu, akan diadakan juga dengar pendapat (public hearing) sebelum lembaga legislatif menyetujui atau menolak anggaran tersebut. RAPBN dan RAPBD yang telah disetujui menjadi APBN dan APBD.
3. Administrasi (administration)
Setelah anggaran disahkan oleh lembaga legislatif, kepala pemerintahan (presiden atau kepala daerah) beserta jajarannya mulai melaksanakan anggaran (APBN atau APBD) tersebut. Pelaksanaan anggaran meliputi kegiatan pengumpulan pendapatan yang ditargetkan maupun pelakskanaan belanja yang telah direncanakan. Dalam tahap pelaksanaan ini juga dilakukan pula proses administrasi anggaran berupa pencatatan dan pembukuan pendapatan dan belanja yang terjadi.
4. Pelaporan (reporting)
Pelaporan pelaksanaan anggaran dilakukan pada akhir periode atau pada waktu-waktu tertentu yang ditetapkan sebagai bagian yang tidak terpisahkan dari proses akuntansi sektor publik yang telah berlangsung selama proses pelaksanaan.
5. Pemeriksaan (auditing)
Laporan yang diberikan oleh pelaksana anggaran kemudian diperiksa (diaudit) oleh sebuah lembaga pemeriksa yang bersifat independen (BPK atau Inspektorat). Hasil pemeriksaan (audit) ini akan menjadi masukan atau umpan balik (feedback) bagi pemerintah untuk proses penyusunan anggaran pada periode berikutnya.
Berdasarkan uraian di atas, maka tahap-tahap proses pembuatan anggaran di sektor publik, khususnya di pemerintahan, membentuk siklus berupa lingkaran yang akan selalu berulang. Siklus itu terdiri dari : persiapan àpersetujuan lembaga legislatif à administrasi à pelaporan à pemeriksaan à kembali lagi ke awal yaitu persiapan dan seterusnya akan berputar membentuk siklus berupa lingkaran yang tiada akhir.
Dalam kaitannya dengan siklus anggaran, maka suatu anggaran dapat dipandang dari berbagai aspek yaitu :
1. Anggaran sebagai rencana, dalam hal ini anggaran itu masih berupa rencana anggaran yang disebut RAPBN atau RAPBD. Apabila sudah disetujui oleh lembaga legislatif (DPR atau DPRD), maka RAPBN atau RAPBD itu akan menjadi APBN atau APBD.
2. Anggaran sebagai pelaksanaan, yaitu pelaksanaan dari APBN atau APBD itu oleh pemerintah (lembaga eksekutif) beserta unit-unit kerja pemerintah.
3. Anggaran sebagai hasil atau realisasi, di mana dalam hal ini anggaran itu berupa realisasi anggaran dan laporan anggaran.
C. PENDEKATAN PENYUSUNAN ANGGARAN
Ada dua pendekatan yang digunakan oleh Pemerintah Indonesia dalam penyusunan anggaran yaitu pendekatan tradisional dan pendekatan kinerja.
1. Pendekatan Tradisional (Traditional Approach)
Anggaran yang disusun dengan menggunakan pendekatan tradisional disebut anggaran tradisional (traditional budget). Ciri-ciri anggaran tradisional yaitu :
a. Bersifat line items yaitu anggaran disusun berdasarkan daftar belanja yang akan dilakukan oleh organisasi, sehingga bentuknya terlihat seperti daftar pos-pos belanja dari suatu organisasi.
b. Bertujuan membatasi pengeluaran atau mengendalikan belanja organisasi. Karena besarnya anggaran sudah ditentukan sesuai plafond/pagu, maka pimpinan dapat mencegah dan mengendalikan agar tidak terjadi overspendingyaitu pengeluaran yang terlalu besar atau melebihi plafond/pagu yang telah ditetapkan.
c. Umumnya bersifat incremental, yaitu anggaran tahun sekarang disusun berdasarkan anggaran tahun sebelumnya, ditambah dengan persentase kenaikan karena adanya kenaikan inflasi, kenaikan harga BBM, kenaikan harga-harga, dan lain-lain.
Contoh bentuk anggaran tradisional yaitu :
Anggaran Belanja Rutin Dinas A Kota B Tahun 2014 :
No.
|
Uraian
|
Besarnya (Rp)
|
1.
|
Belanja gaji
|
1.000.000.000,-
|
2.
|
Belanja barang
|
200.000.000,-
|
3.
|
Belanja makanan dan minuman
|
50.000.000,-
|
4.
|
Belanja perjalanan dinas
|
100.000.000,-
|
5.
|
Belanja rapat
|
75.000.000,-
|
6.
|
Belanja lain-lain
|
25.000.000,-
|
|
Jumlah
|
1.450.000.000,-
|
Dalam anggaran tradisional, suatu organisasi dianggap berhasil jika pada akhir tahun anggaran mampu menghabiskan anggaran karena jika anggaran habis (terserap), maka artinya semua kegiatan yang telah direncanakan telah berhasil dilaksanakan. Sebaliknya jika pada akhir tahun anggaran masih banyak anggaran yang tersisa, maka organisasi itu dianggap tidak berhasil karena banyaknya anggaran yang tersisa artinya banyak kegiatan yang belum dilakukan. Kondisi di atas akan memacu organisasi untuk menghabiskan anggaran. Dengan kata lain, anggaran tradisional ini mendorong pengeluaran daripada penghematan. Oleh karena itu, menjelang akhir tahun anggaran (bulan November-Desember) akan nampak jelas upaya-upaya yang dilakukan oleh organisasi-organisasi di lingkungan pemerintah pusat maupun daerah untuk menghabiskan anggaran agar pada akhir tahun anggaran (31 Desember) anggaran yang telah ditetapkan dapat habis.
Keuntungan bentuk anggaran tradisional yaitu bentuknya sederhana dan mudah dalam penyusunannya. Namun, anggaran tradisional ini banyak memiliki kelemahan. Salah satu kelemahan yang paling utama dari anggaran tradisional ini yaitu mendorong pengeluaran daripada penghematan. Organisasi-organisasi akan terdorong untuk membelanjakan seluruh anggarannya, baik yang dibutuhkan maupun yang tidak dibutuhkan. Hal ini timbul karena :
a. Penilaian kinerja dalam anggaran tradisional cenderung berfokus pada belanja, dan organisasi yang membelanjakan anggarannya sesuai plafond/pagu atau di bawah plafond/pagu akan dianggap baik.
b. Jika organisasi membelanjakan jauh di bawah plafond/pagu, maka dianggap kurang/tidak baik, yang dapat berakibat jatah anggaran untuk tahun berikutnya dikurangi atau bahkan tidak mendapat anggaran lagi.
2. Pendekatan Kinerja (Performance Approach)
Anggaran yang disusun dengan menggunakan pendekatan kinerja disebut anggaran kinerja (performance budget) atau anggaran berbasis kinerja (performance based budget). Anggaran kinerja ini lahir untuk mengatasi kelemahan anggaran tradisional. Anggaran kinerja ini diberlakukan secara efektif di Indonesia mulai tahun 2005 berdasarkan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.
Ciri-ciri anggaran kinerja yaitu :
a. Mengelompokkan anggaran berdasarkan program atau aktivitas.
b. Setiap program atau aktivitas dilengkapi dengan indikator kinerja yang menjadi tolok ukur keberhasilan program atau aktivitas tersebut.
Jadi, keberhasilan suatu organisasi bukan dilihat dari habisnya anggaran seperti pada anggaran tradisional, tetapi pada pencapaian indikator kinerja yang telah ditetapkan. Anggaran kinerja ini menekankan pada aktivitas pemakai anggaran, bukan pada besarnya anggaran yang dipakai.
Contoh bentuk anggaran kinerja yaitu :
Anggaran Belanja Dinas PU Kota X Tahun 2014 ; Program Perbaikan Drainase di Jalan A untuk Penanggulangan Banjir :
No.
|
Uraian
|
Besarnya (Rp)
|
Indikator Kinerja
|
1.
|
Belanja pegawai
|
75.000.000,-
|
Ketinggian genangan air di jalan A pada saat hujan lebat berkurang hingga 75 %
|
2.
|
Belanja jasa
|
100.000.000,-
|
3.
|
Belanja barang/peralatan
|
250.000.000,-
|
4.
|
Belanja makanan dan minuman
|
50.000.000,-
|
5.
|
Belanja perjalanan dinas
|
15.000.000,-
|
6.
|
Belanja lain-lain
|
25.000.000,-
|
|
Jumlah
|
515.000.000,-
|
Pada contoh anggaran di atas, keberhasilan Dinas PU dalam melaksanakan program perbaikan drainase di Jalan A, bukan dilihat dari habisnya anggaran, tetapi dilihat dari pencapaian indikator kinerja yang telah ditetapkan. Dengan kata lain, Dinas PU dinilai berhasil melaksanakan program perbaikan drainase di Jalan A jika ketinggian genangan air di Jalan A pada saat hujan lebat berkurang hingga 75 %. Pada anggaran kinerja, tidak menjadi masalah jika masih ada sisa anggaran, yang penting indikator kinerja tercapai. Jadi kriteria keberhasilan organisasi bukan dilihat dari habisnya anggaran tetapi dari tercapainya indikator kinerja yang telah ditetapkan.
Anggaran kinerja ini memiliki beberapa keuntungan, antara lain :
a. Mengalihkan perhatian dari pengendalian anggaran ke pengendalian manajerial.
b. Manajemen memiliki alat pengendalian yang lebih baik terhadap bawahannya karena tidak hanya melihat banyaknya uang yang dibelanjakan, tetapi juga menilai kinerja bawahan dalam melaksanakan suatu program atau aktivitas.
c. Dianggap lebih sesuai dengan organisasi pemerintah sebagai organisasi sektor publik yang bersifat nirlaba (tidak mengejar keuntungan) tetapi lebih berorientasi pada kualitas pelayanan.
Selain keuntungan-keuntungan tersebut, anggaran kinerja juga memiliki beberapa kelemahan, antara lain :
a. Tidak banyak pegawai di bagian anggaran atau akuntansi yang memiliki kemampuan memadai untuk menyusun indikator kinerja untuk setiap program atau aktivitas.
b. Tidak semua program atau aktivitas dapat ditetapkan indikator kinerjanya secara akurat dalam bentuk angka
Sumber
